强调实践、突出实践、扩大实践,是城乡社区协商的鲜明特点。制度设计与实践生活两者决非简单的对称和映射关系。社区协商作为完善基层群众自治制度的重要内容,它的完善和发展需要一定条件,特别是要注重坚持全过程协商和因地制宜,因而会随着条件的变化反复探索和不断修正,并逐步得到基层群众的认同、支持,进而获得存在的合理性和合法性。在这一过程中,不同于民主制度规范自上而下的理性构建,社区协商治理创新还兼有其他目标属性,比如对于治理效率、治理成本、创新绩效等方面的多重考量。正因为如此,各地社区协商实践中经常会存在一定程度的行政化或形式化倾向,比如许多地方偏重于借助社区协商的形式来落实政府的政策和决定,有些地方的社区协商制度和程序容易流于形式,导致协商事项议而不决、决而不行,还有些地方偏重强调社区协商议事制度的建设,但忽视对协商议事本身运作的公共资金保障等,这些问题都不同程度地影响了社区协商的有效性,致使社区协商治理创新呈现出“一体两面”的阶段性特征。
(一)协商内容范围广泛与具体议题精准不足
民主与民生相伴而行。社区协商内容与具体议题的选定是居民参与社区事务范围的确定。社区协商作为实现社区公共利益、集体利益、居民个体利益均衡发展的民主制度实践,协商的内容一方面是以解决社区带有公共性、紧迫性的问题,以社区公共事务、公共事业为重点,另一方面又不可忽视社区居民生产生活中的实际困难和问题,特别是居民反映强烈、迫切要求解决的矛盾纠纷等。而只有通过保障和拓宽社区居民需求表达的途径,广泛征集具体议题,将那些微小可议且具有公共性的协商议题逐步划入协商范围,方可确保协商内容广泛而不空泛,否则极易造成社区协商的虚置和悬空。对此,2015年《意见》明确提出和要求各地“根据当地经济社会发展实际,坚持广泛协商,针对不同渠道、不同层次、不同地域特点,合理确定协商内容”。但结合本次社区协商治理创新案例来看,相当多地方都并未明确制定精细可行的协商目录和议事清单,更多的是以所谓“热点难点问题”、“大事”“小事”“私事”等概括性规定和笼统性表述对社区协商的范围和内容予以框定。例如山东泰安市泰山区的“2+N”社区服务管理机制中,社区协商内容划定为“上级政策在社区落实的问题”、“社区内部管理的问题”、“社区服务居民的问题”、“居民自身关心的热点、难点问题”以及“社区亟待解决的问题”五个层面,虽然这样也能够体现一定的层次性和广泛性,涉及广大居民群众利益的事项也基本都纳入了社区协商范围,但具体协商议题的可操作性、可执行性以及精细化程度则显得很不足。相比较而言,山东潍坊奎文区“由民作主”的社区治理创新实践,全区围绕涉及居民切身利益的公共事务、公益事业明确制定了全年度“由民做主”事项清单,内容涵盖项目建设、社区治安、供暖供水、物业管理等具有公共舆论性的议题共824项,它通过实现社区协商议事清单的动态性管理,从而更切实维护群众利益,更有助于增强社区协商的规范性、合法性,提高协商效率。
(二)协商主体多元发展与参与结构层次欠缺
社区居民可以通过协商从一种分散的状态达成复合共治的态势。近年来,随着社区开放性与流动性的增强,社区居民的异质性极大增强,客观上加大了社区治安、环境等方面的管理难度。“楼上楼下不知名,隔邻隔居不知姓”是很多小区邻里关系的一个缩影,这不利于外来人口融入当地社区。对此,《意见》明确指出“当地户籍居民、非户籍居民代表以及其他利益相关方可以作为协商主体”。从本次社区协商治理创新案例来看,主体多元化是当前各地实践呈现出的一个重要特征,既包括政府相关部门、辖区单位、政协委员、人大代表、专家学者,也包括社区“两委”、业主委员会、物业公司、社会组织、开发商、社区居民、居民代表、党员代表、业主代表、楼栋长、网格管理员、志愿者、社工、社区有威望者、集体经济组织与社区相关企业等其他利益相关者,构建起以党委领导、政府负责、社区做指导、居民为主体、其他协商利益相关方参与、专业社会力量为辅助的多方共治协商机制,打通各种壁垒,整合多方资源,修复邻里关系,带动多方主体共治社区事务,实现了社区空间微更新、社区关系微促进、社区文化再塑造。如安徽铜陵市铜官山区“参与式社区治理”通过居民小组会议、网格楼栋长议事会、业主委员会,建立起了社区居委会、业委会、辖区企业“三位一体”的协商解决机制,充分激发和积极引导社区居民、业委会、物业管理公司、外来流动人口等参与社区公共事务的协商和沟通。但也要看到,很多地方社区协商都突出表现为居民参与意愿不强,在职人员及年轻人员极少,退休老年人居多,且经常是以会议形式开展协商活动,以至于出现“以会代议”、“社区包揽”、“被动协商”的现象。一些地方探索的诸如“居民提案”、“由民作主”、“村民理事会”、“社区事、居民议”等治理创新,还是将参与社区协商的居民范围局限于本社区的户籍居民,而对于非户籍人口、流动人口等如何参与协商则并未作规定和说明。有的社区片面追求协商结果的一致性,在协商意见和共识难以形成时,就简单地采取以少数服从多数的方式进行举手表决确定,造成协商结果的公信力不足,协商结果难以得到广泛认同。
(三)协商形式多样创新与参与机制常态缺乏
设计良好的社区协商形式要能够适应社会事务常态和突发的特征。灵活采取各种协商形式,有利于拓展协商民主的渠道、发挥协商为民的功能。而如果协商形式单一、机制常态化不足,不仅极易屏蔽或过滤掉一些日常性的公共议题,影响社区问题的有效解决,而且难以调动居民的积极性。对此,《意见》提出要拓展协商形式,结合参与主体情况和具体协商事项开展灵活多样的协商活动,推进社区信息化建设,开辟社情民意网络征集渠道,为居民搭建网络协商平台。本次社区协商治理创新案例中,有26个涉及探索组织化的社区协商载体和平台建设,主要包括居民理事会、居民议事会、民情恳谈会、居民自管会等协商组织形式,以及居民决策听证会、社区联席会议、小区协商、业主协商、智囊团议事会等协商议事形式。此外,一些地方还探索社区网络协商形式,同步打造线上协商平台,通过线上征集民意、线上议事协商、线上投票表决等网络手段推动线上线下互动,打破协商的空间与时间限制,包括:社区QQ群、微信群、社区网络论坛、“社区微博家园”、“微信圆桌会议”等新媒体,引导社区居民密切日常交往、参与公共事务、开展协商活动、组织邻里互助等,探索网络化社区治理和服务新模式。但实践中,很多社区协商平台往往缺乏充分的议题设计、意见征集、程序规范、表达引导等常态化运行机制,因此很大程度上成为了一种临时性应用或应急性启动,居民协商的主体性和主动性体现还很不够。例如社区治理中有关民生问题的协商就应是常态化的,但以往像物价的听证会原本是很好的协商对话机会,百姓不愿参加的重要原因是“一听证就涨价”,其实就是因为将常态的协商做了应急处理,导致居民存在“被召急”“被开会”的现象。另外,在仅有的6个提及社区网络协商的创新案例中,由于缺乏专门线上协商规程和具体技术指导,社区居民难以通过既有网络尽达其意并保证意见的代表性,特别是虚拟空间内人员时间的分散性、身份的不聚焦性、协商内容的繁复性等,使得目前各地网络平台的应用只是集中于“群内点赞”、消息通知、简单投票等,网络在线协商往往陷入观而不语、集体沉默的困境。总体来看,目前社区线上协商的探索仍在初步应用阶段,实践案例中普遍存在的居民线上沉默以及网络议事规则、社交网络管理等问题还需进一步规范。
(四)协商程序规则明确与制度流程技术短缺。
依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,也是开展社区协商的重要前提。社区协商只有纳入法治化、制度化轨道,才能确保协商活动合法有序进行,协商结果合法有效。对此,《意见》明确提出要“坚持依法协商,保证协商活动有序进行,协商结果合法有效。坚持民主集中制,实现发扬民主和提高效率相统一,防止议而不决。坚持协商于决策之前和决策实施之中,增强决策的科学性和实效性”。结合本次社区协商治理创新案例来看,相关地方把社区协商工作纳入重要议事日程,结合实际研究制定相应的具体办法,探索出一系列具有本土特色的协商流程和规则,注重形成并制定了类似《社区协商运行流程指导手册》等规范性、指导性或示范性文本,形成提出问题、解决问题的闭环流程,从而将一般性协商流程进行制度化固定。如江苏南京鼓楼区的“六化”模式形成“提议、告知、协商、决策、反馈、监督”的社区协商基本流程。广东深圳罗湖区通过坚持规则至上、理性对话、民主表决原则形成了社区本土的“文华十条”议事规则。不过要注意到,推动社区协商民主有效运转离不开协商规则的制定与协商技术的应用,因此社区协商的程序设计与技术支持需互促共进,重点是把社区协商的价值取向和规则制度融入村规民约、居民公约,帮助居民掌握并有效运用协商的方法,提高居民参与协商的能力,从而促进社区协商的技术性、操作性和本土性的充分融合。在这方面,本次社区协商治理创新案例中,涉及通过专业技术探索和应用为居民开展协商实践提供指导,城市社区仅有6家,农村社区则更鲜有提及。如北京市东城区通过政府购买专业社会组织服务、邀请专家授课、现场观摩等方式,对社区居委会成员、社区社会组织负责人、社区居民等进行持续的能力培训,并特别为社区中部分弱势人群和边缘人群积极参与协商创造条件,提高他们直接参与协商的能力和水平。但普遍而言,目前各地均存在协商发展不平衡、协商程序不规范、协商制度化建设滞后等问题。由于受协商事项繁杂、利益分歧大、社区工作人员能力和社区居民素质等因素限制,各地社区协商中对于如何运用可操作化的民主技术依然难以有效把握,实践中频频面临和出现可行性不强、操作难度大、协商流于形式化的倾向。
(五)协商成果运用广泛与机制规范效力不一
社区协商最终还是要解决协商成果如何运用、保障协商成果有效落实的问题,防止议而不决、决而不行。而建立协商成果采纳、落实和反馈机制是确保协商成果有效运用的重要保障。但在现实协商中,有时会出现协商形式化倾向,有些协商由于事项复杂、利益分歧严重,导致协商无法解决或存在较大争议。对此,《意见》明确指出“需要村(社区)落实的事项,村(社区)党组织、村(居)民委员会应当及时组织实施,落实情况要在规定期限内通过村(居)务公开栏、社区刊物、村(社区)网络论坛等渠道公开,接受群众监督。受政府或有关部门委托的协商事项,协商结果要及时向基层政府或有关部门报告,基层政府和有关部门要认真研究吸纳,并以适当方式反馈。对协商过程中持不同意见的群众,协商组织者要及时做好解释说明工作。协商结果违反法律法规的,基层政府应当依法纠正,并做好法治宣传教育工作”。就本次社区协商治理创新案例来看,其中社区协商成果落实运用的做法主要包括:一是注重协商成果的公开透明性,比如由社区党组织对协商结果核实通过后,社区再通过网络公示平台、公报栏等进行公示。山东省济南市中区推进社区事务“三议两公开”探索,将决策事项表决结果和实施结果实行“两公开”。广东省深圳龙岗区“民生大盆菜”通过项目征集公开、确定公开、实施公开、效果公开“四公开”强化全程的监督评估。二是注重协商成果的制度规范性,比如将社区协商记录在档,确保可考可查。四川成都温江区的“八步决议制”中一个重要环节就是协商成果的“立卷归档”。江苏省南京鼓楼区以考评督查推进协商成果效能化,按照“上级督办、部门协办、街居联办”原则,区级层面将协商成果应用情况纳入年度考评,强化督导检查;街道层面建立协商成果的采纳、落实、反馈和协调机制;社区层面通过网站、公告栏、微博微信等公开公示协商成果,在社区活动中心挂起成果运用路线图。三是注重协商成果的民主监督性,积极发挥居民、评议小组、媒体等的监督作用,对社区协商进行全程监督以及效果评议,监督协商成果的落实情况,对协商成果进行跟踪反馈,并建立多维评价体系。如天津和平区社区“十大服务体系”创新中社区协商模式探索注重利用述职制度、问责制度等方式对社区协商的成果展开监督。当然,在推进社区协商制度化的实践中,这些制度和程序往往也容易流于形式,影响了协商的有效性。其中一个重要的原因是,由于缺乏组织创新,不同协商主体难以成为社区协商有效开展的推动者、参与者和监督者。因此需要进一步丰富和细化协商层次,探索在社区、网格、小区、楼栋等不同空间层次开展协商,因地制宜、因事制宜召集不同的主体就不同的议题进行社区协商,从而解决和落实更小范围内微型共同体的公共事务。