一、问题的提出

改革试点是中国国家治理的基本环节，由此形成的试点引领型治理成为国家转型发展中的重要制度安排。在国家化的过程中，改革试点实质上是国家和社会相互形塑或国家“改造”社会的重要机制。党的十八大以来，传统单向式的改革试点已不能适应新的治理环境。国家高度重视顶层设计与基层探索有机互动，将改革试点作为治国理政的一项重要机制，陆续推进了一系列具有系统性、集成性、综合性、协同性的改革试点。在实践中，国家改革试点具有明确的目的性和问题导向，国家不仅直接设计规划试点方案，而且全周期、全过程地参与指导基层试点，在不同阶段采取不同的策略化行动，以保证试点的方向正确和治理高效。基于此，国家改革试点与承接试点的基层政府究竟如何交互？改革试点场域中的张力互动与契合有着怎样的运作逻辑？这其中暗含着什么样的试点引领型治理逻辑？本文在理论层面关注当代中国改革试点中国家的试点引领型治理行为逻辑，并以全国首批农村社区治理实验区建设为案例进行实证分析。

二、文献回顾与研究进路

（一）既有研究述评对改革试点这一具有中国特色的治理现象，相关研究持续保持着学术热度，已经形成了基本的学术图谱。从内容看，改革开放以来改革试点逐渐由经济领域拓展至政治、司法、社会、文化、治理等领域，且以顶层设计、通盘考虑、综合推进的思路为指导，强调系统性。同时，越来越多的研究聚焦单个案例，试图揭示改革试点更加微观的特征与机制。相关研究主要集中在中国试点改革经验、国家试点改革实践样态、国家试点改革中央地关系的研究、国家试点改革价值功用以及国家试点改革在基层运行逻辑等方面。党的十八大以来，国家治理注重顶层设计，要求统筹推进各方面的改革任务。在此背景下，改革试点体现着“中央设计与地方试验”之间紧密的层级互动。试点既服务于国家的改革部署，又回应基层的民众关切。已有研究多集中于分析改革试点制定的这一方面，对改革试点执行的深度逻辑和具体机制分析不够。质言之，已有研究注意到了渐进式改革过程中国家在场在央地关系中所产生的实践张力，但是没有回应或关注国家改革试点同基层治理的互动，对于国家引领性与基层自主性实践张力的具象样态以及具体运作过程、运作机制和现实效能的学理分析有限。

（二）本文研究进路试点场域中国家“引领性”与基层“自主性”间张力契合实践活动的关键是这一程式化政治机制，包括自上而下过程中国家的诱导性目标契合和自下而上过程中基层政府的自主性政治动员。试点场域中的国家在场与国家引领同基层改革的试点互动过程体现了引领型治理的显著特征。引领型治理丰富了对中国国家治理的解释，是当代中国国家转型历史进程中的重要实践样态，体现出中国改革经验的多维逻辑。至此，改革试点提供了国家引领性治理逻辑与基层自主性治理逻辑间的对话空间，是了解中国之治的重要视角。本文的案例研究材料主要来自于笔者2020年在广东省江门市江海区所开展的为期两个月的参与式调查和访谈。本文以江海区承接的国家级试点任务——全国首批农村社区治理实验区建设为案例，以引领型治理为理论预设，从动因触发、机制运作和效能实现3个角度揭示国家改革试点在基层治理场域中的动因、过程和效能，展现国家试点场域中的复杂因果链条和微妙互动关系的实践过程与样态，最后透过改革试点中的国家在场进一步探讨“引领型治理”的具体特征。

三、纵向契合：国家改革试点

引领基层治理创新

试点所表现出的权威国家特征，意味着国家在场只是改革试点的基础。国家通过体现激励设计的试点场域诱导基层政府的投标行为，将其吸纳到自己的政治引领性逻辑框架中。试点场域通过提供丰厚的激励要素来满足基层行为逻辑的预期，由此在产生强大政治动员效果的同时也实现了国家的吸纳与控制，这一过程即是自上而下的国家诱导性招标中的目标契合过程。

（一）试点激励下的目标吸纳1.政治激励。在筹备申报之初，江海区有着两方面的考量：一方面，广东省、江门市两级政府均以正式和非正式的方式表达了让江海区申报的意思，主要考虑是江海区之前是省级社区治理和服务创新实验区，在申报该项国家级实验区方面具有一定的优势；另一方面，江海区在短期内完成国家级实验区建设任务方面已有一定的组织基础和建设经验，因而态度比较积极。

2.治理激励。江海区的治理需求表现在两个方面。其一是经济发展带来的矛盾纠纷增多，出现了经济建设“一手硬”、社会治理“一手软”现象。社区治理普遍存在“老百姓没有参与、工作没有规矩、上下没有互动、村干部没有适应新治理形势的能力、村书记或村主任没有长远发展意识”这“5个没有”问题。其二是常规科层治理机制存在治理惰性问题。在建设国家实验区这类时间紧、任务重的工作中，集中动员治理力量与资源有助于在推进这一“中心工作”的同时，破解常态化社区治理中所面临的治理主体缺乏联动、资源整合难、居民参与度低、服务不能有效对接居民需求等难题。

3.利益激励。与自身资源缺乏的县级政府向上争取项目的目标不完全一致，许多有经济实力的县级政府向上“跑项目”的目标主要是：利用项目所提供的政策契机，动员和整合县域资源，根据县域发展规划，运作出一整套的项目“打包”工程，发挥各类项目在经济社会发展方面的拉动作用，进而产生更大效果。

（二）试点动员中的目标控制1.目标设定。江海区全国农村社区治理实验区在实验内容方面有着非常明确具体的方向。民政部在复核批复过程中根据地区分布、主题分布、经济差异等因素，对实验区申报方案中的实验背景、实验主题、实验内容等进行考量。但为了保障承接试点的基层政府的实验有效性和创新空间，国家在改革试点中预留了地方自主空间，这表现为承接试点的基层政府在明确的目标设定规则以外，可以根据属地情况和实际需要确定实验主题、划定重点任务。江海区正是基于所获得的剩余控制权，选择了自身已有一定发展基础的“三社联动”领域开展试点。

2.检查验收。首先是规范化的检验程序。在实验期内，实验区需按时上报年度实验计划和总结，及时通报工作进展和成效，实事求是地做好实验成果总结、提炼和宣传工作。在实验期末，实验区应如期提交实验工作终期报告，由民政部组织对实验成果进行验收。其次是指标化的评估内容。结项评估主要围绕实验区的工作做法、经验成果、存在问题等基本情况展开，包括4大类评估项目和10小类评估子项。再次是专业化的工作指导。在全国农村社区治理实验区建设中，民政部专门建立了全国基层政权和社区建设专家委员会联系指导制度，鼓励专家委员会成员开展相关理论研究，促进实践创新与理论创新有机结合，提高实验区建设的工作有效性和经验可推广性。

3.执行分配。江海区在承接实验区改革试点后依据相关政策文件，区委区政府统筹制定出台了具体的实验区建设工作方案，即《江海区推进农村社区治理三年行动计划（2018—2020年）》，涵盖实体经济、创新驱动、环保攻坚、乡村振兴、城市品质提升等12个方面。每项行动计划由总体要求、工作任务、工作目标、具体举措、保障措施等构成，共计294项重点任务，是江海区未来三年发展的“路线图”“任务书”。

四、横向整合：基层治理试验

集成国家试点经验

承接试点的基层政府往往通过程式化的政治动员进行组织工作、资源分配和激励分配等，利用剩余控制权回应治理需求，这一过程即自下而上过程中承接试点的基层政府的自主性政治动员。在江海区“全国农村社区治理实验区”建设过程中，其自主性政治动员主要体现在实验方案的自主决策、建设机制的自主设置以及治理需求的自主回应三个方面。

（一）主题方案的自主决策从实验区建设主题看，江海区综合考虑已有的省级社区治理和服务创新实验区建设的经验、辖区社会组织和社会工作发展以及社区居民对社区服务的需求等因素，以如何完善社区、社会工作和社会组织三者的联动机制为实验主题，制定了加强党建、三治融合、三社联动和聚焦民生需求四个方面的实施方案，注重与其他相关工作的结合与衔接。

（二）执行机制的自主设置1.党政统合动员。在实验区改革试点获批后，江海区随即召开全区“全国农村社区治理实验区”建设大会，将这一任务上升到“政治任务”的高度。区委书记在民政部“全国农村社区治理实验区”建设“可复制、可推广”要求的基础上主动提升标准，指示和批示要形成“立得起、叫得响、可复制、可推广”的社区治理样板。这在常态化治理过程中的体现是，实验区建设与日常的例行工作任务双规并行。实验区建设推进以常规科层体制为基础并嵌入其中，试点各项具体任务通过已有的党政职能部门去完成、落实和推动。

2.成立领导小组。江海区通过建设领导小组，实现了科层制治理机制与程式化治理机制的有效融合，使两者共同作用于实验区的建设。江海区领导小组由区党委领导任组长和副组长，只负责实验区建设的顺利推进。此种组织制度安排是在既有的科层制治理机制基础上作出的新的程式化组织设置。从实践过程看，江海区成立的领导小组横向涉及党委政府群团部门，纵向涉及乡镇街道。领导小组在发挥协调沟通作用、减少执行摩擦成本、监督政策执行等方面有效地推动了实验区建设按时达标。

3.召开会议与下发文件。江海区为建设全国农村社区治理实验区所召开的会议有很多种形式，例如动员大会、定期的工作推进会、经验交流会、专家指导会等，通过各种高规格的不定期的大会和定期的小会来体现突出这一实验区建设在全区工作中的重要性。承接试点的基层政府重视建设全国农村社区治理实验区工作的另一体现是下发正式文件，尤其是“红头文件”。在具体实施方案中，江海区明确制定了针对法治类、文化类、慈善类、健康类、生态类“五类社区”的建设实施细则、量化指标和督查、考核办法，定期督查方案实施情况，通报评估结果。

4.领导调研、经验总结与督查考核。全国农村社区治理实验区建设重要性的另一种表现是强化调研走访。笔者在实地驻点调研期间了解到：区民政局一般一周定期三次走访试点社区，区级以上领导干部走访调研的频率为平均一周一次。在实验区建设过程中，江海区定期发布工作简报，展示工作动态，刊登试点社区的创新之举和亮点做法，营造全区建设实验区的浓厚氛围；组织专人专班对具体建设组织设置和机制运作进行讨论、总结，对标提炼出具有自身特色、对其他地区具有学习借鉴意义的经验模式；将各职能部门、领导干部在实验区建设周期内的表现纳入区纪委监委的常态化巡视内容，将相关任务完成情况纳入职能部门考核内容。

（三）治理需求的自主回应1.回应群众利益关切。一是强化党建核心。江海区面向全区所有村（社区）派驻第一书记，实施“党员人才回乡计划”，实施党员责任岗制度，探索“社区党员责任岗成员+专业社工+社会组织”工作机制，落实“双报到双服务”“三结对三促进”行动。二是完善三社联动。出台《推进社区、社会组织和社会工作专业人才“三社联动”工作方案》，完成各村（社区）党群服务中心的升级改造，开通村（社区）公共服务信息系统平台，发挥社工联结社区与社会组织和政府的纽带作用。三是加强服务供给。构建由1个区级慈善会、3个街道级慈善会、25个村级慈善联谊会组成的三级慈善体系，15类特殊人群实现底线民生社工服务全覆盖，构建13个养老网格，建设26个居家养老服务站点，打造5个“长者饭堂”，搭建起1个儿童指导中心和20个儿童服务站点。

2.完善群众参与的制度化渠道。一是建立由党员代表、本村各级人大代表（政协委员）、乡贤代表、企业代表、社会组织代表、村民代表、非本村户籍居民代表等多元主体组成的村（居）民议事会，通过议事民主协商让广大群众真正参与农村社区公共事务决策。二是实施村规民约积分管理制度。对环境维护、邻里和谐、物业管理、停车位管理等内容进行量化评分，通过一定的奖惩规则激励村民积极履行村规民约，自觉维护公序良俗。各社区根据自身情况探索了不同的村规民约积分管理制度实施形式。

五、治理有效：基层试验

和国家试点的契合与磨合

国家制度及其执行能力具有高度的有效性是国家治理现代化的显著表征，其核心在于如何有效落实国家制度，并充分发挥制度在国家治理各领域中的实际效应。在试点场域的治理张力互动契合过程中，国家通过自上而下的诱导性目标契合过程实现了对承接试点的基层政府的吸纳与控制，即实现了政府有效性；承接试点的基层政府通过自下而上的自主性政治动员完成了对属地治理需求的回应，实现了社会有效性。

（一）体现顶层设计的政府有效性“全国农村社区治理实验区”建设是由民政部发起和推动的，体现的是国家的引领性逻辑。《通知》明确规定了实验区的建设时限，要求以“全国农村社区治理实验区”为载体，围绕加强党的领导、完善治理结构、提升服务功能、激发社会活力、健全发展规划等重大理论和实践问题深化探索，努力形成可推广、可借鉴、可复制的创新经验，为加强农村社区治理顶层设计提供政策参考。基于此，江海区围绕实验要求细化了实施方案，并结合实际开展了诸如“党员责任岗制度”“服务体系的三社联动机制”“三级慈善体系”等创新实践，充分体现了试点场域中的国家引领性。

（二）回应治理需求的社会有效性国家改革治理效能的实现需要激活释放试点中的基层治理效能。江海区较为突出的问题是：虽然村集体收入快速增长，但村干部贪污腐败现象也在频发，村民对实质性参与村级治理的呼声越来越强烈。同时，江海区之前的村（社区）公共服务供给存在一定程度的缺位，而实验区建设满足了社区居民的基本公共服务需求，增进了群众对政府的信任和认同。通过全国农村社区治理实验区建设的引领统筹，江海区在短时间内集中资源，突破常规的科层体制解决辖区群众反映强烈的治理问题，借以推进社区治理，达成了社会有效性。

（三）增进民众认同的政治合法性合法性体现着民众对现存政治秩序和政权的信任、支持和认同。诚然，以发展绩效来积累合法性已得到40多年政治发展的检验，但也会导致合法性的“政绩困局”。江海区在“全国农村社区治理实验区”建设这一中心工作的引领下，主动适应农村改革发展新形势和顺应农村居民新期待，有效回应了经济转轨和社会转型背景下的社区治理需求，通过提升社区治理效能来增进和积累群众对现有政治体系的信任和认同，强化合法性。

六、总结与讨论

本文分析了体现国家逻辑的引领性与体现基层逻辑的自主性在试点场域中互动的运作逻辑和运行效能，对其中的触发动因、运作机制和治理效能以及三者之间的逻辑关系进行了考察。本文研究得出了以下结论：首先，在触发动因上，自上而下的国家试点招标中的目标契合具有基础性特点。试点场域中张力互动契合的程式化政治过程尽管先由国家启动，但作为承接方的基层政府并不只是被动接受，承接试点的基层政府存在自身利益诉求与考量。其次，在运作机制上，目标契合过程中的吸纳与控制机制在充分保障国家引领性的同时，通过将试点场域中国家正式权威与实质权威进行不同程度的分离，使承接试点的基层政府获得了试点场域的剩余控制权，使其具有了发挥建设试点的自主活动空间；程式化政治动员过程中的动员与自主既强化了自上而下的最终权威性，也保障了自下而上的属地回应性。最后，在治理效能上，改革试点达成了政府和社会的双重有效性。由于在触发动因上既有自上而下的吸纳控制，也有自下而上的治理需求。因此，完成实验区建设任务一方面实现了政府有效性，对下借实验区建设破解了以往社区治理积弊，另一方面回应了辖区群众的需求关切，促进了社会发展，实现了社会有效性，进而增进了政治合法性。

作为国家主导的一项机制，改革试点具有国家引领治理的深层意涵。试点引领型治理突出表达的是：国家在改革试点过程中的通盘计划与安排同基层在改革试点过程中的自主设置与回应两者的均衡。其中所体现的引领型治理是理解中国特色国家治理的重要视角。试点引领型治理既是国家治理的中国经验，也是提升国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。面对改革试点任务，承接试点的基层政府往往通过程式化政治动员在一定时期内集中治理资源完成任务。试点场域完成了国家引领性与基层自主性在国家改革场域中的有效契合。作为中国国家治理能力重要表征的试点引领型治理是将国家治理制度优势转化为治理效能的重要载体。因此，将国家治理逻辑和基层治理逻辑结合起来进行讨论，展现二者间张力的契合逻辑，描述二者之间的互动关系，是对“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一时代命题的积极阐释，对更加清晰认识“中国之治”具有重要意义。当然，经由田野调查而提出和建构的学术概念与学理解释自然也会有其一体两面的内在问题。因此，推进试点引领型治理，应注意通过加强和完善党的领导制度体系来推进国家治理现代化，发挥和发展执政党在引领治理中的重要作用，同时加强系统谋划和顶层设计，形成科学合理的治理体系。

文章来源：《中国农村观察》2022年第4期

作者：陈荣卓，华中师范大学政治与国际关系学院教授，博士生导师。 胡恩超，华中师范大学政治与国际关系学院硕士研究生。

编辑：邱博昊