摘　要：智慧社区是数字技术综合应用于基层治理全过程的结果，引发了社会治理结构与治理过程的双重转型。我国城市基层治理长期依托街居制，随着管理重心下移，街道办事处和居民委员会同时出现结构、功能失调现象。智慧社区的发展一方面重塑了多元治理主体的关系，促进社区治理共同体的构建; 另一方面冲击了以街居制为基础的基层管理体制，驱动街道及社区居委会的结构重塑与功能再造。就城市基层治理过程而言，数字化治理技术的应用推动着由精细化向智慧化、由“人—人”常态互动向“人—机”常态互动、由碎片化治理向一体化治理迈进的基层治理转型。

关键词：智慧社区；社区治理；精细化治理；治理转型

一、问题的提出

智慧社区是数字社会与智慧城市融会贯通的产物，旨在利用大数据、云计算、物联网、移动互联网、人工智能等数字技术为社区治理与社区服务现代化赋能，以营造安全、舒适、便利、和谐的现代化社区人居环境。“十四五”规划纲要提出，推进智慧社区建设，依托社区数字化平台和线下社区服务机构，建设便民惠民智慧服务圈和智能小区，提供线上线下融合的社区生活服务、社区治理及公共服务等。日新月异的数字技术为城乡社区治理增添了新动能，智慧社区时代已悄然来临。随着社区治理平台的不断创新以及由此带来的信息交互方式的变化，社区治理体系中的主体、客体及机制正在发生深刻的变迁。当前关于智慧社区的研究大体上分为政策分析、案例分析、经验研究三类，主要研究智慧社区的治理效用、实践困境和路径优化。

在治理效用方面，Meldvin Delgado指出智慧社区的建设基础就是注重社区居民等服务客体的需要与感受，最终达到借助智慧化手段加快发展基层民主的目的。胡卫卫认为智慧社区建设有助于推动构建城市社区智慧治理共同体。这是一个以自治为基础、多元参与、线上线下互融互通的联合体，在其一体化治理下，不但可以形塑社区内部的“国家—社会”关系，还能满足社区居民日益增长的对美好生活的需求。伍玉振指出智慧社区是在公共价值主导下促使社区资源与结构差异相适应，在此基础上激发社区内在活力，推动智慧生态系统构建，最终实现“技术”与“社会”的双重赋能。智慧治理全过程意味着技术、人文、服务和居民协同融合。

在实践困境方面，张惠等人指出因为信息沟通不畅、合规程序复杂等问题引发的大量隐性交易成本， 给智慧社区数字基础 设施供给效能提升增加了难度。 文军等指出了处于数字化治理建设阶段的智慧社 区存在的不确定性风险，即技术应用的客体 性风险 、 能力脱嵌的主体性风险和场域变迁的情境性风险 。 杨丞娟指出除技术困境以外 ， 基层数字治理在我国还 存在伦理困境与体制困境 。 伦理困境是指过于注重 技术的发展与普及有可能忽视居民和一些特 殊群体的真正需求； 体制困境是指基层数字治理转型可能被 自上而下 “ 强行推进 ” 而非多方参与 “ 共同推进 ” 。 毛佩瑾 、 李春艳认为，当前智慧社区建设面临制度 、 技 术 、 效能和安全四重发展困境，导致基层智慧治理失灵 。 此外，在治 理一体化背景下，数字技术的介入一 方面加快了智慧社区之间的交往与信息流动 ， 另一方 面也强化了社区网络结构的系统风险 。 所以 ， 在畅 想数字技术为社区合作治理赋能的同时 ， 也应该看到 在数字技术赋能城市社区合作治理实践中所面临的 观念 、 组织 、 效能 、 过程等方面的困境 ， 应更注重在社会中倡导智慧化观念 ， 提高居民接 受度， 平衡治理过 程中上下级关系 、 效率与公平的关系及资源的充 分整合 。

在路径优化方面，国内外学者充分认识到智慧社区建设中数字治理发展过程中遇到的问题，智慧社区治理亟待转型。傅荣校指出应充分认识基层治理数字化转型的复杂性与发展过程中遇到的问题，提出突出治理属性，向高级数字化基层治理转型，即更考虑民生需求，更注重安全性，更关注社会政治权利。刘锐认为构建分级分类协同治理机制是一条可参考转型路径，即由政府主导健全科层治理，做好资源支撑，完善治理机制、评价机制，最终推动科层组织整体性治理，方能实现全面精细的事务治理绩效。李友梅认为当代中国社会治理转型实践需紧跟政策动向，鼓励聚焦政党组织推动治理创新的方法和路径 ; 结合“五位一体”均衡发展战略研究地方政府的创新行为机制；坚持“共建共治共享”的基层治理原则，促使当代中国社会多维发展动力发挥作用。

综上所述，国内外学者多从“技术—治理”关系视角出发，研究的焦点是如何将数字技术更好地融入政府治理和社会治理之中，尤其是在如何发挥智慧社区的治理效能方面开展了大量的理论探讨和经验研究。然而，现有研究较少关注技术革新对基层治理结构以及治理过程的深远影响，特别是对智慧社区时 代城市基层管理体制变革以及基层治理转型趋势缺乏前瞻性思维和想象力。本文以“结构—过程”范式为分析框架，回顾前智慧社区时代即传统的城市基层治理结构与治理过程的要素、特征及缺点，分析数字技术驱动城市基层治理转型的逻辑，探讨智慧社区时代城市基层治理转型的进路及趋势。

二、前智慧社区时代城市基层的治理结构与治理过程

由传统—现代二分法的基本逻辑可以看出，技术在传统社会向现代社会转型的进程中始终扮演着积极的角色。时至今日，基于大数据、人工智能、物联网等新技术簇群的第四次工业革命的影响正从经济领域蔓延至社会领域，传统的社会治理理念、治理结构、治理过程必须与时俱进，改革创新。以智慧社区为标志，在数字化、智慧化技术广泛运用到基层治理的前后两个阶段可以分别称为“前智慧社区时代”和“智慧社区时代”，二者在治理结构与治理过程方面存在着显著差异。

(一) 传统城市基层治理结构的要素及特征

基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇(街道) 和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。城市基层治理是以街道为主导、以社区为平台、以社会组织和社区居民参与为基础的政府治理与社区自治相结合的治理形态。所谓“治理结构”是指参与治理的主体之间稳定的、持久的联系。自1954年《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》颁布以来，城市基层治理的两大主体——街道办事处和居民委员会——构筑起了稳固的街居制。依照《城市街道办事处组织条例》， 街道办事处作为区 (县) 人民政府的派出机构，其人员构成原则上为 7-9 人，主要承担宣传国家政策法 律 、 指导居民委员会的工作以及将基层的社情民意向政府反映等职能 。 在社区自治改革 实施以前 ， 居民 委员会实际上成为政府管理基层的 “ 一条腿 ” ，承担的管理任务一度达到一百多项，行政化日趋严重， 街道 与居民委员会的关系不得不进行调整 。 “ 政府与民间自治力量之间不同程度的协作 、 妥协 、 合作，使得基 层社会的运作兼具行政性与自治性，从而衍生出一种双重性质及兼容式的运作方式 ” 。

在前智慧社区时代，城市基层治理主体除了街道办事处和居民委员会，物业服务企业及业主委员会扮演了重要的角色，双方的权责主要受《物业管理条例》规制。物业服务企业依据物业服务合同提供市场化的服务，如环境卫生、治安保卫、设施维护、住宅维修等服务。业主委员会是代表全体业主行使物业服 务管理和监督的基层群众性自治组织，其最重要的职责是通过法定程序选聘(解聘) 物业服务企业并监督物业服务质量。由于物业服务内容庞杂，服务企业资质参差不齐，服务方式简单落后，业主诉求复杂多元，业主与物业服务企业的矛盾和冲突在各个层次的物业型小区屡见不鲜，进而成为城市基层治理的难点和痛点。但是，因为性质和地位不同，街道办事处和居民委员会对辖区内的物业服务企业不具有管理权和监督权，对业主与物业服务企业之间的纠纷鞭长莫及，智慧社区将为解决这一痼疾创造有利条件。

在城市基层治理的社区管理和社区服务领域，既存在“政府失灵”，也存在“市场失灵”，作为对双重失灵的弥补，社会中介组织走向基层治理前台。2006年，人事部将社会工作师正式列入职业资格目录，我国的社会工作事业迎来了重要的发展机遇。此后，社会工作机构通过政府购买服务的方式一步步扎根社区，为弱势群体和边缘人群提供专业化社工服务。在社区服务特别是养老助残服务、社区环境治理、社区治理共同体营造等领域，各种民办非企业机构和非营利组织发挥着越来越重要的作用。

从总体上看，城市基层治理已初步形成政府、市场、社会协同参与的共治格局，这也意味着基层治理结构框架基本成型，其主要特征如下 :

其一，治理结构的松散性。政府、市场与社会协调发展是现代社会良性运行的重要基础，三者协同参与基层治理是良政善治的必要条件。在前智慧社区时代，一方面，“信息孤岛”效应使三者难以实现信息和资源的无缝对接，无法达成系统治理与协同治理；另一方面，“全能型”政府时代基层治理对政府形成的 “路径依赖”导致市场和社会缺乏参与基层治理的主观能动性，三者协同治理存在结构性矛盾。为此，十九届四中全会提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，旨在使政府、市场、社会以及公民形成利益共享、责任共担、密切合作的新型关系。

其二，治理体制的滞后性。自1954年城市街道办事处和居民委员会依法设立以来，“两级政府，三级管理，四级网络”构成了城市基层管(治) 理体制的核心架构。1999年民政部推动的社区体制改革对四级网络进行了大幅度调整，一些特大城市和大城市的社区规模突破了1989年颁布的《城市居民委员会组织 法》设定的100—700户标准，扩大到1000—1500户。2011年我国城市常住人口历史性突破全国人口的50%，城市化率20多年来以年均1% 的速度递增，城市人口规模与人口密度同步增长，再加上交通、通讯、建筑等硬件设施的进步，现行的居民委员会规模标准已不能满足集约高效管理与服务的要求，而智慧社 区的普及必将使城市社区规模过小这一体制缺陷暴露无遗。

其三，治理主体的不平衡性。在计划经济时代，绝大多数资源由政府控制，然后通过单位或集体进行再分配。党政体制下的政府包揽了政治、经济、社会、文化等所有公共领域的管理事务，社会管(治)理基本上遵循一元治理模式。“在‘国家—社会’关系方面，单位制和街居制强调政府行政力量，弱化甚至忽视社会的作用。”直至上世纪90年代末，随着“单位制”逐渐解体，“单位办社会”等社会职能被从单位剥离出来，加之社区自治的兴起，城市基层多元治理模式应运而生。但是，受路径依赖影响，在政府与其他治理主体的关系结构中，纵向的领导与被领导的关系始终占据主导。

(二) 城市基层治理过程中的传统机制及其缺陷

城市基层治理过程是宏观与微观交互作用下治理主体基于特定机制与方式对城市基层政治、经济、文化、社会及生态发展持续施加影响的阶段及环节的总和。在不同的发展阶段，宏观政策和制度决定着城市基层治理的走向与过程。

如前所述，我国城市基层治理以街道办事处和居民委员会为核心，具有鲜明的行政化色彩，“纵向到底、横向到边”的社会管理模式在维护社会稳定方面发挥了至关重要的作用。城市基层治理体系的运行依赖于决策机制、互动机制、执行机制等多重机制。首先，决策机制涉及决策主体、信息收集、数据研判、风险评估等多个方面。在前智慧社区时代，决策主体主要是基层党组织、街道办事处和居民委员会的领导及相关责任人，尽管政府提倡开门决策和民主决策，受信息来源渠道狭窄、公民参与意识不强等因素的影响，决策的民主化科学化水平亟待提升。其次，在互动机制方面，基层治理的行政化倾向使治理主体间的互动具有了科层制的特性。一方面，在条块结合模式下，政府及其职能部门以行政命令方式直接通过街道办事处给居民委员会分派任务，街道办事处与居民委员会的关系由指导与被指导异化为领导与被领导的上下级关系。另一方面，多元治理主体间的互动以问题为导向，在问题处置过程中层层请示汇报，来来回回反馈意见，滋生于科层制的繁文缛节不仅降低了治理效率，而且打消了治理主体开展互动的积极性。因此，多元治理主体迫切需要实现在同一平台上同时“在场”的互动。最后，在执行机制方面，基层治理过程中的垂直管理与属地管理导致治理悬浮，主要表现为权力悬浮与资源配置悬浮。前者是指管理权和执法权更多配置给上级政府及其职能部门，基层政府缺乏处理和解决问题的能力，后者表现为真正面对问题的人巧妇难为无米之炊，人财物等资源主要由上级政府支配。厘清基层治理主体的责权利以及对突出问题的治理过程进行流程再造是智慧社区时代治理转型的题中应有之义。

三、数字技术驱动城市基层治理转型的三维逻辑

数字社会的到来使基层民众迅速被大量繁杂的数据与信息裹挟，数字化与城市社区治理的融合发生“化学反应”，智慧社区正是日益变化的社会中各项元素聚合释放巨大能量的结果之一。与此同时，数字技术作为生产要素和治理工具嵌入城市基层治理，其中蕴含着数字技术驱动城市基层治理转型的多重逻辑。

(一) 技术逻辑：信息技术与基层治理深度融合

智慧社区建设的技术发展路径主要是以大数据、云计算、人工智能、区块链、物联网、移动互联网技术等新一代信息技术为支撑，领域涉及社区治安、养老、教育、卫生等各项公共服务供给模块，各项数字技术在互联网平台上相互作用、层层反馈，进行着24小时全天候的输入与输出，最终实现社区生活圈内居民的实时需求。数字技术驱动城市基层治理转型不仅实现了多元主体在虚拟空间和现实空间中的有效共治，还有利于重塑基层治理技术生态系统，构建“美人之美、美美与共”的社区治理共同体。首先，大数据、云计算等技术可以在前期社区调研数据的基础上识别提取有效信息、充分分析与评估公共服务的效能情况，为社区工作者实施优化方案打下基础，通过精准治理的方式提升居民满意度。其次，人工智能解放了一部分社区治理流程中主体的劳动力，承担了一部分“社区智慧大脑”的工作。人工智能技术如智能服务机器人、目标跟踪技术等基本都拥有场景化能力、垂类能力及图像、文字、语音识别等基础能力，为社区治理带来了全新的数据采集与分析手段，以此实现实时追踪、统筹协调和治理优化。再次，区块链技术有助于强化社区资源配置能力，加大信息共享的力度，提升服务与管理效能，促使科层制组织之间、政府—市场—社会之间关系重构，在社区网格化管理平台上，居民能快速查询信息，在保证安全的前提下寻求合作、集合资源解决问题。最后，物联网和移动互联网技术能加速社区数字化时代的来临。移动互联网技术为建设一张高速安全的社区管理专网提供了可能，物联网技术有利于加强完善社区全面感知体系，物联网和移动互联网技术深度结合就能同时满足可视、动态、实时的要求，将社区各项情况无缝接入 社区智慧管理平台，最终实现“一张网治理”。

数字技术作为未来智慧社区生态系统的硬性条件，本身具有标准化、程序化、非人格化的特点，在智慧社区时代城市基层治理过程中，需要不断优化人机交互技术，重塑人机交互系统，明确治理过程中人与数字技术的关系，始终遵循“算力技术”与“人文技术”相统一的治理理念，方能迎来真正的变革与创新。

(二) 政策逻辑: 智慧化支撑基层治理现代化

综合分析近年来的智慧社区建设政策可以发现，智慧社区是智慧城市理念与实践向下延伸至基层治理的必然结果。2009年以来，在智慧城市建设的基础上，上海、北京等地率先开展智慧社区试点项目，中央层面也相继推出多项与时俱进的政策，以推动智慧社区建设有序发展。2014年，住房和城乡建设部办公厅颁布《智慧社区建设指南(试行) 》，正式提出智慧社区是依托综合信息服务平台和数字技术、促进社 区服务智能化的社区管理新模式。2017年以来，尤其是在疫情防控工作中，智慧社区建设与精准化疫情防控高度结合，政府与社会更深刻地认识到了社区智慧化的重要性。2022年，民政部等九部门联合发布 的《关于深入推进智慧社区建设的意见》明确指出，智慧社区建设的重心应从“以建为主”转向“长效运营”。总体而言，数字技术快速驱动城市基层治理转型与中央和地方密集出台的政策息息相关。

首先，智慧社区的政策背景由电子政务向智慧政务转换。党的十九大以来，各级政府持续推进“互联网+政务服务”建设，不断推进各层级政府之间、不同部门之间业务流程改革，但是，部分单位受内部性影响，难免出现“数据跑、人少跑”的懒政惰政现象，政务服务建设的发力点仍然不足。《关于进一步优化政 务服务提升行政效能推动“高效办成一件事”的指导意见》对进一步深化政务服务模式创新、强化政务服务数字赋能、优化政务服务能力供给提出了新理念、新要求，旨在推进政务服务更“智慧精准”、“公平可及”，促使政务服务由“电子化”向更高阶段的“智慧化”发展。由“电子政务”向“智慧政务”转型是构建即时响应系统的必然要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。

其次，政策工具持续不断投放到社区信息化建设领域。信息化技术是推动智慧社区建设的基础。2017年发布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》强调要增进社区信息化应用能力，加强社区信息化建设。2020年由于社区信息化在新冠肺炎疫情防控过程中起到了不可忽视的作用，进一步彰显数字技 术应用于城市社区治理的重要性。2021年《政府工作报告》明确指出加速推进社区信息化服务建设是提 升居民的生活幸福感，助力社会治理的现代化升级的重要抓手。城市社区需要不断更新升级信息化建设来实现智慧治理，更要提升在社区平台上协同多元主体治理的能力，从而提升社区“智力”，实现“慧”的治理。在智慧社区时代，城市社区转型的中心任务之一就是加快进行社区信息化建设，提升以数字技术 驱动智慧社区生态系统运行的能力，以求更多、更好地满足居民日益增长的需求，为居民提供高效的、专业的信息化服务。

再次，政策重心由智慧城市延伸到智慧社区。近年来，大数据、云计算、人工智能、区块链、物联网、移动互联网技术等信息技术迅猛发展并被广泛应用于基层治理实践之中。自2013年我国智慧城市试点工作启动以来，科技部、住建部、民政部等多个中央部门联合推动基层治理智慧化，各地积极开展智慧社区 星级评选，全国智慧社区建设由此进入蓬勃发展阶段。智慧社区不仅是智慧城市发展的重要基础和支撑，同时，智慧社区的建设也需要借助智慧城市的整体架构和资源，实现两者的有机衔接和协同发展。《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出“统筹推进智慧城市、智慧社区基础设施、系统平台和应用终端建设”、“提高基层治理数字化智能化水平”等加强基层智慧治理能力的措施。

最后，政策动力源自数字社会与基层治理的耦合前景。《“十四五”数字经济发展规划》明确提出“打造智慧共享的新型数字生活”。数字化生活意味着“方便”、“精准”、“共享”，推动了社区治理从“群众 跑腿 ” 向 “ 数据跑腿 ”、 从 “ 单线行动 ” 向 “ 多元互动 ”、 从 “ 静态治理 ” 向 “ 动态治理 ” 的转变 。 在数字时 代，社群合作 、 智慧互动 、 活动共创 、 信息分享已成常态，人们必须通过集体进行各种活动 。 换言之， 数字技术的普及和应用 ， 使得基层治理的参 与度和透明度得以提高 ， 民众可以更积极地参与到基层治 理中来 。

(三) 现实逻辑: 数字治理助推基层治理创新

从全球来看，智慧治理是大势所趋；从国内来看，基层传统的治理方式已经落伍，亟需转型；从现实来看，基层治理转型需要提高治理效能，离不开数字化治理技术的支持。数字技术驱动城市基层治理转型主要表现为数字赋能推动社区治理方式创新，完善智慧社区生态系统，进而促进城市基层治理现代化。

基层治理转型是一个复杂多变的过程，涉及社会结构、管理模式、服务方式等多个方面的深刻变革。 一方面，政府部门在智慧社区试点地区开展战略规划、体制创新、技术应用、环境营造等领域的探索，不断 提升社区兼容性，从而为未来的“大社区”模式奠定良好的发展基础。另一方面，当其他社会领域与工作 场景因数字生活到来而发生着翻天覆地的变化时，党建工作领域也需要保持“同频共振”，即智慧社区时代党建引领社区治理需要智慧党建的支持。智慧党建是通过运用现代信息技术手段进行社区资源整合，实现治理信息化、数字化和精准化，引领社区治理智慧化转型的新理念、新方式。例如，上海临汾路街道采用“党建网格+‘数字驾驶舱 ’”模式，其“智慧党建”新模式不同于过去简单的“信息化党建”模式，具体表现为由单向信息传输转向双向信息互动、由党建数据库辅助工作转向全方位融入党建工作，增强了党建的智慧化与互动性，不仅改善了党建工作的绩效，也为群众提供了高质量的服务。 临汾路街道创造性采用“一点一面”式治理。“一点”是指街道办事处有一个智慧大屏，通过智慧大屏得以显现的“社区大 脑”是一个运用物联网、大数据、人工智能等新一代信息技术的智能化平台———城区运营管理中心。目前，“社区大脑”已基本具备全覆盖的“感知神经”，能将市民热线、监督巡访等9大问题发现渠道集合在一起，大大提升社区治理效率。“一面”是指该街道设置的“民情日志”大数据平台，临汾路街道的“四级党建网格”体系可以把该大数据平台作为居民信息采集、汇集、分析的数字化载体，这个平台打破了“数据孤岛”，各级网格内党员干部了解群众需求更加精准，社区内部治理更具全局观。临汾路街智慧党建经验表明，信息技术的整体联动的确有助于基层党组织在有限条件下共同打造一套既具地方特色、又方便快捷的智慧党建系统，此系统一旦完善，后期不断跟进的基层党组织将不断减轻智慧化转型成本。

与党建引领基层治理创新实践自上而下的逻辑不同，数字技术可以赋能社区自治组织，自下而上地提升社区治理水平，激发社区居民自治活力，与智慧社区新秩序形成良性互动，进而在社区服务层面创新社区治理。换言之，数字治理为形成企业、社会组织、社区等多元主体在线协作模式提供了可能。自下而上地提供社区服务，有助于形成以满足社区个性化需求为导向，以数字平台为支撑，以撬动多方资源为动力，以“精准适配”为目的的社区服务供给新模式。

四、智慧社区时代城市基层治理转型的进路

智慧社区是社区发展的总趋势，但是，当前基层治理领域存在的管理体制的滞后性、治理机制的不适应、治理过程的碎片化和治理方式的落后性等问题制约了智慧社区的发展。随着智慧社区的推广普及与技术进步，城市基层治理转型将驶入“快车道”。

(一) 基层管理体制的深入改革

新中国成立以来，我国城市基层管理体制历经多次变革，直到20世纪末，单位制逐渐退出历史舞台，街居制开始向社区制过渡。街居制通过街道办事处这一政府派出机构来指导居民委员会的工作，借助兼具行政性与自治性的居民委员会开展基层治理。随着政府职能的不断转变和大众公民意识的逐步增强，以往以政府为主导的城市基层管理体制已经难以满足人们日益增长的美好生活需要和社区建设需求，社区行政化成为当前城市基层社区治理转型升级的现实障碍。于是，政府逐渐尝试依托信息化手段和标准 化建设来优化基层管理体制， 技术支撑所实现的系统集成为治理结构变革奠定了整体智治基础。 在此 背景下 ， 智慧社区作为一种新的基层治理范式应运而生 ， 其首要目标是促进管理与服务的智慧化 、 便捷化 和人性化 ， 这在客观上会驱动基层管理体制的变革并推进城市基层治理转型 。

从理论上来讲，智慧社区依托物联网和大数据等信息技术统筹社区治理，搭配类似于“社区大脑”的综合管理平台和遍布社区的“神经元”，实现实时感知、科学决策、智能管理、智慧服务的全覆盖，解决人力所不能及的治理短板。智慧社区是一个复杂精密的系统工程，规模过小的居民委员会囿于人才和资源不足，难以支撑庞大的智慧社区运营平台。从智慧社区的建设现状来看，全国各地普遍存在低水平重复投资、各自为政的现象，造成大量的资源浪费。因此，智慧社区建设亟待突破街居制及社区制的束缚，打破 “小而全”的思维定势，集中各种资源，建立以街道“社区大脑”为平台的智慧化大社区治理模式。

从实践上来看，上海等智慧社区建设领先的城市大多以街道为平台建设智慧社区，形成了“街道大社区+居委会小社区”的弹性管理体制。智慧社区将推动“街道大社区”由虚拟走向现实，使基层治理结构更加“扁平化”。 智慧社区驱动的大社区治理模式可以打破传统的居委会的地域限制，模糊和弱化社区边界，通过街道事务通办，线上线下多渠道融合服务、办事流程再造，探索“数据多跑路，群众少跑腿”的新型服务模式，在街道内部实现全方位、多层次的信息互达、人际互联、服务互通，推动社区事务办理提质增效。

(二) 基层治理机制的动态调整

传统的基层治理主要依靠人工手段，囿于人力资源和能力的有限性，治理过程并不顺畅：一是社区服 务供给有效性不足、供需不匹配，难以精准满足居民需求；二是治理过程呈现碎片化，部门之间条块分割明显、资源重复浪费，导致信息孤岛现象普遍、“九龙治水”问题凸显；三是反馈— 回应滞后，缺乏科学有效的预警和监测机制，问题处理不及时。

在数字技术驱动下，智慧社区经过动态调整，重新形塑服务供给机制、协同机制和反应机制，使提升社区事务的响应能级、提升社区公共服务供给精准度、社区事务处理效率成为可能。具体而言，在服务供给机制方面，以数字化技术为基础的智慧服务，能够通过强大的数据汇聚平台，更加精准地锚定服务目 标，优化提供服务模式与内容，实现精准服务，最大限度地规避了传统的人工处理过程中的疏漏和错误，及时、准确地提供适当的服务，从而实现“问题找人”、“政策找人”式的精准服务和主动服务。

在协同机制方面，通过街道主导、条线融合的方式，以统一办公平台为抓手，智慧社区能够汇聚和整合街道办事处、居民委员会、政府职能部门、企事业单位、社会组织等各方力量，对社区事务进行综合研判，实现集中办公，打破了信息不对称等原因造成的信息壁垒。各方可以在平台进行协商和合作，调配物资和人手等，形成社区治理合力，推动社区服务与管理更加高效灵活。

在反应机制方面，通过“社区大脑”及各种应用程序，居民可以第一时间反映诉求，社区工作者也可以第一时间处理问题、回应诉求，大大压缩反应时间。同时，借助物联网和大数据平台实现网格化管理，为应急处突赢得时间，提高抵御风险能力。智慧社区依赖数据汇聚平台和共享平台，动态调整治理机制，不仅打破了“数据孤岛”，也为政府决策提供了可靠的数据支撑，提升了社区治理的智慧化和科学化水平。

(三) 基层治理共同体的内部重塑

基层治理共同体强调多元参与和协同治理，将治理主体由单一的政府拓宽至社区、企业、社会组织和居民，从而提升基层治理效能。党的十九届四中全会强调要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度， “完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。智慧 社区作为一种全新的城市基层治理范式 ， 在基层治理创新实践中使培育多元治理 主体 ， 重塑基层治理共 同体成为可能 。 其主要特征是以数据为基础 、 以技术为支撑 、 以服务为核心 、 以应用为目的 ， 实现社区居 民 、 企业 、 社会组织和政府之间的有效互动 ， 从而提高城市基层治理效率和服务水平 。 智慧社区建设过程 正是通过赋权多元主体共治实现基层治理共同体的内部重塑 。 一是赋权政府 ， 推动 智慧社区相关平台的 顶层设计和流程主导 ; 二是赋权社区 ， 推进社区利用数据平台实现全方位智慧化办公和服务 ， 为社区治理 减负增效 ; 三是赋权企业 ， 推动企业技术创新和基层治理实践的融合 ; 四是赋权社会组织 ， 鼓励其加入智慧 社区建设和运营 ， 运用自身专业能力承接有效需求和服务 ; 五是赋权社区居民 ， 借助相关智慧平台畅 通居民 利益表达渠道和沟通交流渠道 。 各类主体在基于共享和融合的双向动态互动中分享信息 、 达成共识 、 协同行 动 ， 从而在发现治理问题 、 解决治理问题中推动社区治理能力和治理水平实现螺旋式上升 。 智慧社 区构建多 元一体的智慧服务平台，通过 “ 政府— 社区 — 企业 — 社 会组织— 居民 ” 五体联动，推动多元主体协同共治， 从结构上解构传统的权力和话语体系 ， 实现多主体同平台发言对话 ， 同场景交流互动 ， 不仅仅使社区成为 单一的生活共同体，更成为权力共同体 、 利益共同体 、 情感共同体等多体合一的基层治理共同体 。

(四) 基层治理方式的数字赋能

数字技术的应用和普及是基层治理现代化的重要途径，也是推动基层治理体系和治理能力现代化的重要抓手。而“数字赋能”是数字技术赋能基层治理的重要体现，也是未来基层治理的主要方向。不同于 “数字赋权”多元主体共治，“数字赋能”更加强调大数据等新兴技术对社区治理方式的赋能作用，即以 “数字+治理”的方式推动基层社区发展。一是利用数据采集和整合自动化精准有效明确服务需求和问题。运用数字技术整合社区内数据资源，精准抓取和识别社区内服务需求和公共问题，拓宽信息渠道，压缩处理成本和时间。这有助于及时发现基层治理中的各类风险隐患，以便及时采取有效措施加以解决。 比如，利用“雪亮工程”、“天网工程”等数据资源和平台，可实现对重点领域、重点区域、重点行业的动态监控，有效防范公共风险。二是利用数据分析可视化提升决策的科学化水平。运用大数据、云计算等技术手段，可以在复杂和海量信息中实现对政务数据的动态监测、及时预警和智能分析，精准快速地分析和研 判相关问题，减轻人力物力损耗，为基层政府制定决策提供支撑。三是利用数据处理智能化提升社区行 政效能。借助智慧社区服务平台，实现线上线下双重办公，缓解以往的人力压力，及时、准确、高效地回应居民诉求，处理社区各类行政事务。四是利用数据服务精确化提高社区服务水平。智慧社区通过数字化手段，便于根据居民需求及时提供精准化服务，政府根据不同群体的需求和特征，量身定制个性化的公共服务产品，还可以基于居民需求和偏好实现资源配置和政策调整。同时社区居民通过手机等移动终端，可以随时随地在智慧社区服务平台进行社区服务的查询和办理，方便快捷，既减轻基层社区工作者的工作压力，又提高了自身办事效率，进而推动社区治理水平和治理能力提升，助力基层治理现代化建设。

五、智慧社区时代城市基层治理转型的趋势

(一) 由精细化治理转向智慧化治理

随着我国加速迈入数字时代，数字技术广泛应用于实体空间，我国城市基层治理即将迎来由精细化治理向智慧化治理的转型。精细化治理是一种强调多元治理主体参与，细化下移治理单元，量化拆分治理目标，清晰界定职权范围，严格规范治理流程，精确识别差异化需求，精准供给个性化服务的治理方式。 进而言之，在城市基层治理领域中，精细化治理以街道、居民委员会、社会组织、居民群众等为主体，以社区居民多元化需求为导向，致力于精准化解社区矛盾、提供公共产品与公共服务。其中，社区网格化治理、社区“微治理”等是主要实践形式。所谓“智慧化治理”，是指依托大数据、云计算、物联网、移动互联网、人工智能等数字技术，对海量数据进行采集分析，对治理客体开展即时化、可视化、数据化观测，为治理主体提供智能化治理手段和决策辅助，以实现治理资源科学合理配置与高效服务供给的新型治理方 式 。 由此可见 ， 相较于精细化治理而言 ， 智慧化治理更 加注重数字技术的系统性 、 规模性应用 ， 更加强调 数字化基础之上的精准高效 。 可以说，如果将粗 放式管理比作 “1．0 时代 ” 的传统治理，那么，精细化治理 与智慧化治理可分别称为 “2．0 时代 ” 和 “3．0 时代 ” 的现代治理 。

智慧化治理不仅是治理技术的智慧化，同时也是治理理念和治理机制的智慧化。进而言之，作为智慧化治理在城市基层治理实践中的主要形式，智慧社区是智慧治理技术、智慧治理理念与智慧治理机制的有机统一。例如，广东省佛山市禅城区作为中央网信办等八部委评定的国家智能社会治理实验基地，搭建区、街道、社区三级智慧治理体系，践行“数据赋能”理念，打造共联共享的“城市大脑”系统，使部门“条数据”与社区“块数据”有机融合，实现了人、事、物等各类数据的可视化呈现与即时性反馈，并建立“四级闭环”、“巡办分离”、“生态网格”、“联合会商”、“联合处置”等机制，实现了基层治理的跨部门、跨区域与跨层级协同联动；四川省成都市武侯区以智慧场景赋能“微网实格”治理机制，建构由智能社区大数据治理中心、居民服务管理端、居民服务移动端、“区—街道—社区—网格—小区”五级联动体系和“网格社群通”、“健康一网通”等N个智慧场景构成的“1+2+5+N”智能社区治理模式，高效排查社区隐患，快速响应居民诉求，联动资源精准服务。

(二) 由“人—人”常态互动转向“人—机”常态互动

在前智慧社区时代，社区工作者日常工作如个人或单位信息搜集、摸清社情民意、调解社区矛盾等主 要依赖“人—人”常态互动。“人—人”常态互动是一种人与人之间的常态化交互形式，强调治理过程中人 与人的直接联结和相互作用。2015 年，一项对北京市20个居民委员会的调查发现，居民委员会与居民、 物业服务企业和街道办事处的沟通方式大多为面对面沟通和电话沟通，占比在85%—100% 之间，互联网沟通占比低于15%。所谓“‘人—机’常态互动”，是指一种人与机器设备之间的常态化交互形式，注重利用机器优势提升治理效率。在智慧社区时代，智慧化设施广泛应用于社区管理与服务之中，省却了大量的面对面互动环节，节约人力资源的同时也极大提高了基层治理效率。例如，上海市静安区临汾路街道应用数字技术赋能社区治理，在管理与服务端上探索实现“人—机”常态互动。在管理端上，铺设千余个智能感知部件覆盖社区治理场域，建立物联网“神经元”系统网络，动态感知社区内居民信息、车辆停 放、火电消防、电梯维保等各项数据指标，打造了以“民情日志”居民数据信息库为基础的“数据驾驶舱”应用分析系统和以“社区大脑”综合管理系统为中枢的“一网统管”指挥调度平台，使所有数据实时呈现于城区运营管理中心的智慧大屏，改变了依靠“人海战术”发现和处置社区隐患的低效手段；在服务端上，打造了一整套社区居民触手可及的数字化便民服务设施。建造设有“一网通办”自助机、数字图书馆、自助买 药机、AI问诊、一体生活缴费机等服务设备的综合性“数字小屋”。依托智能监测床垫、家庭红外线感知部件和智能门磁等设备组成“独居老人生命体征监测系统”，实时监测独居老人健康状况，并将数据实时反馈至“社区大脑”，打造“家庭智慧养老样板间”。设立“一网通办”、“远程帮办”虚拟窗口，为居民提供远程取号、视频咨询与事项受理等服务，使“群众跑腿、人找服务”转变为“数据跑腿、服务找人”。

尽管“人—机”常态互动比“人—人”常态互动的效率和可及性更高，但是这并不意味着人的价值弱化。换言之，二者在未来基层治理中不是非此即彼的二元对立关系，而是互为补充的辩证统一关系。在智慧社区时代，必须坚持“以人为本”的价值原则，警惕“技术至上”的唯技术论陷阱，防止产生新的“人的异化”，确保数字技术始终“围绕人、服务人、发展人”，实现人本目标与科技手段的有机统一。

(三) 由碎片化治理转向一体化治理

碎片化治理是指因片面强调治理主体多元、治理权力割裂分散、治理目标存在分歧、治理方式缺乏互动、治理行为彼此掣肘而导致的一种盲目的低效治理状态。在城市基层治理领域，碎片化治理主要表现为以下方面 : 其一，治理主体碎片化。街道、居民委员会、业委会、居民群众、社区社会组织等多元主体沟 通不畅、协同不足，在治理过程中各自为政、各行其是，形成了“九龙治水”的窘迫局面。其二，治理技术碎片化。不同部门间数据孤立闭塞，缺乏信息资源的传递共享渠道，且各单位智慧设施的技术标准、硬件设备和平台端口存在差异，致使“数据鸿沟”、“信息孤岛”、“资源壁垒”等现象客观存在，限制了智慧社区在 信息数据处理上的效率优势 。 其三 ， 治理资源碎片化 。 由于缺 乏整体规划 、 事前沟通与协同行动 ， 基层治 理所需的人力资源 、 物力资源 、 财政资源等资源要素 ， 在采购 、 分配和使用等诸多环节上具有盲 目性 ， 资源 的重复配置增加了非必要成本投入 ， 导致基层治理 资源浪费严重 。

基层碎片化治理的固有弊端为向一体化治理转型提供了现实必要性。一体化治理，又被称作整体性治理，是通过顶层设计制定基本规则和长远规划，强调多元治理主体打破壁垒、统一目标、协同合作，注重 数据信息跨部门共享、资源要素充分利用及合理配置，具有系统性、整体性、规范性、协同有序性的高效治理状态。数字技术作为智慧化治理的显著特征，其规模性应用必然需要信息资源在数据收集、数据处理、数据存储和数据输出等系统流程中集成统一、高效传递。这就意味着，在数字技术驱动下，智慧社区建设 必然要求制定统一的技术标准，确保各部门硬件设备与平台端口匹配对接；必然要求建立协同的合作机制，促进数据垄断与部门壁垒的分化瓦解；必然要求打造系统化信息数据处理与服务供给平台，保障信息数据实现无缝传递和跨域共享，实现公共服务的高效供给。因此，智慧社区时代必然伴随基层治理由碎片化向一体化转型。进而言之，在智慧社区的建制规模上，可尝试以区或街道而非居民委员会为基本单位，打造智慧社区集合体，将零散分布的社区数据资源整合接入区或街道的一体化智慧平台，以避免基础设施的重复建设与数据资源的低效配置。例如，云南省曲靖市麒麟区探索成立区级基层治理调度指挥中心，加强党建引领、打造共享式“智慧大脑”、畅通数据化“神经链接”、构建一体化治理体系，立足于破解条块分割、资源分散、行动割裂、效果重叠等碎片化治理难题。

六、结语

城市基层治理体系和治理能力现代化隐含着治理理念、治理结构与治理过程的转型。作为数字技术在社区平台的集大成者，智慧社区成为基层治理转型的“催化剂”。在智慧社区时代，以人民为中心的发 展理念将在新技术的支撑下在基层得到更好的贯彻，民众多样化、个性化的需求会得到更普遍的照顾。

从技术革新与社会变革的关系来看，“科学技术的发展会深刻影响到人们的社会关系、互动形式和过程、社会的组织形式，各个领域的社会生活以及人们的观念。现代交通、通信和信息技术的发展，已经在很大程度上突破了原有空间结构的限制” 。智慧社区有力推动了基层治理结构的“扁平化”与治理主体关系的平等化，有助于进一步提升基层治理体系现代化水平，尤其是以街道为平台的智慧社区建设有望成为社区管理体制改革重要的突破口。在中等规模以上的城市，融政府治理与社区自治为一体的半自治型智慧化大社区将使存在七十年的街居制退出历史舞台，基于“两级政府、三级管理、四级网络”的传统基层治理结构亦因街居整合而“瘦身”，因智慧社区而起的基层治理转型必然引发深层次的制度和体制改革。例如，与街道办事处、居民委员会及业主委员会的法律地位、组织体系、人事制度有关的法律可能需要修订完善。我国《宪法》第111条和《城市居民委员会组织法》均将城市居民委员会设定为“基层群众性自治组织”，但是，无论是街居制还是社区制，社区自治与社区行政化之间充满了应然与实然的矛盾。党的十八大以来，“党是领导一切的”执政理念得以强化，社区治理始终离不开党委领导和政府指导。在党政体制下，社区自治与政府治理不是非此即彼的对立关系，半自治半政府治理是基层治理的实然状态。在智慧社区时代，大社区的半自治属性将更为突出。从这层意义上讲，智慧社区的出现为构建理论自洽、应然与实然统一的有中国特色的城市基层治理体系创造了契机。

与传统社区相比，智慧社区在基层治理的机制及方式方面出现了三个明显的趋势：精细化治理转向智慧化治理；“人—人”常态互动转向“人—机”常态互动；碎片化治理转向一体化治理。每一种趋势都是利弊互见、善恶交织的。在善用数字化智慧化治理技术的同时，尤其要警惕技术至上主义，应将人性与人民性奉为治理的最高目标。

作者简介：张继涛(1970- ) ，男，湖北随州人，湖北大学公共管理学院教授; 范子轩( 1998－) ，男，河北石家庄人，华中师范大学政治与国际关系学院2023级博士研究生。

文章来源：湖北大学学报( 哲学社会科学版)2024年第2期