编者按：
本文为国家社科基金重大项目“新时代新阶段推进中国特色社会主义政治制度自我完善和发展研究”(21ZDA125)阶段性研究成果。
党的二十届三中全会指出，“健全防治形式主义、官僚主义制度机制”，“健全为基层减负长效机制”。必须坚持以完善机制、健全制度为主线，持续深化整治形式主义，为基层干部干事创业创造良好条件。当前，有关基层的制度建设中存在着诸多形式主义问题，如果长期任由这些问题存在，可能会演变成制度性障碍，导致基层治理体系僵化，影响工作的推进。
制度建设的初衷是为了规范组织行为、提高工作效率，然而，制度建设中对程序和形式的过度强调、对实质和效果的忽视会导致形式主义问题的滋生，使制度建设本身失去合理性。
一种情况是制度建设过于复杂繁琐。在基层实践中，过多的步骤和规定迫使执行者在办理事务时将大量时间和精力投入于程序和形式的履行，而非集中精力解决实际问题。执行者为了遵循复杂的规程，不得不进行多余的文书工作，从而影响工作效率。这不仅浪费了组织资源，也使得原本应关注实质问题解决的制度建设变成了一种繁文缛节的负担。这样的制度建设失去了对实际行为的规范和约束作用，不是真正服务于组织的实际需求，而是成为一种纯粹例行公事的形式主义，丧失了其应有的指导和监督效果。
另一种情况是制度建设模式固化。许多制度在设计时是基于特定背景和需求的，但随着时间的推移和社会的变迁，这些制度设计可能变得过时，成为徒有其表的形式主义。治理体系的灵活性对于解决复杂问题至关重要，固化的制度建设模式使得组织无法及时调整治理策略，难以有效应对基层多种多样的新情况、新挑战。更为严重的是，在这种固化的情况下还可能出现对制度漏洞的利用，进而削弱制度的约束力，失去对组织和社会的有效管理和引导能力，使基层治理体系无法高效运转。
具体而言，在基层治理实践中有着如下典型问题。一是会议多，效率低。同一会议在不同范围重复召开、同一议题在不同层级重复讨论，基层干部花费大量时间参与各层级的会议，导致信息传递滞后，严重影响正常工作的推进，使得整体工作效率下降。
二是工作留痕多，事情办的少。注重工作留痕，本是强调对工作过程的把握梳理，在一些时候却使工作效果不再成为重点，转而变为单纯对痕迹的关注。于是，大量时间被用于美化材料，留痕文件和报告淹没了真正有价值的信息。
三是“责任状”多，担责少。责任状逐级签署本是为了层层压实责任，但有时却变成责任的逐级推卸，最终全部落到基层干部肩上。压责不担责，层层签署的“责任状”成为“免责单”。
四是整改多，效果不明显。巡察中过度关注一些与生产生活毫不相干的琐碎问题，导致基层干部需要在千头万绪的工作之外再投入大量精力应付整改。在一些基层单位，干事者反而被整改多，躺平者则安然无事，基层干部干事创业的积极性受到打击。
五是调查研究多，情况了解少。各级加强了对调查研究的重视，但实际上很多调查研究只是增加了一般性的座谈会、听汇报，始终缺乏深度了解问题的手段。调查研究无法深入，导致对真实情况了解不足。并且，面对频繁下基层的无效调研，形成不了正向的反馈，基层日常工作也受到影响。
制度是组织运行的框架，是协调内外关系的基础。尽管制度建设过程中存在这样或那样的形式主义问题，但有序的发展依然离不开制度的规约。归根结底，基层形式主义问题的解决不是要抛弃制度建设，恰恰是要加强和完善制度建设，不可因噎废食。只有不断加强制度建设，才能使其更加符合实际需要，更好规范组织行为，进而保障有序的发展。有序的发展与制度的规约相辅相成，通过合理的制度优化，可以引导制度建设走向健康的发展轨道。
一是要寻找制度建设的平衡点。制度不仅要规范组织行为，还需具备一定的灵活性，以适应不断变化的社会复杂情境。过于复杂繁琐的制度难以在实际执行中贯彻落实，过于简化的制度又可能无法应对社会多变的情境。因此，在制度的顶层设计中，必须综合考虑社会利益、群众需求以及组织机制，寻求平衡点，避免形成无法贯彻执行、不能适应实际需要的制度框架。
二是要规范制度建设的程序。不当的制度建设不仅有碍于治理效能的提升，还将增加干部群众的负担，因此有必要通过规范程序的方式，确保制度建设的合理性。此外，还需充分征求干部群众的意见，及时发现制度建设的不足之处，提高制度的实际适用性的同时，也使干部群众更容易理解和接受。
三是要将群众路线与制度建设相结合。制度建设不仅要有规范性，也要有为人民谋福祉的导向性。群众路线要求将人民群众的利益置于一切工作的出发点和落脚点，这与制度建设的初衷天然契合。制度建设应当以服务人民为导向，紧密贴合群众的日常生活，使制度的产出更加符合群众期待。
四是要将协商机制引入制度建设。协商机制的引入将为制度建设提供一种灵活的、多元的参与方式，有助于制度建设更好地联系干部群众、贴近工作实际。为了确保协商机制的有效运作，需要明确协商的实施路径和参与范围，建立高效的协商平台，保障信息的及时传递和反馈机制的畅通。同时，也要注意培养协商的文化氛围，倡导平等协商，不仅要将协商作为一种机制，更要使其成为一种文化。
基于以上探讨，结合实际调研中发现的典型问题，本文尝试给出以下具体路径优化方案：
一是要优化会议制度。首先，有效整合不同层级的会议，简化层级结构，加速决策过程。其次，合理设计会议议程，确保会议紧紧围绕问题展开，避免过长的会议时间，提高参与者专注度。最后，加强数字化平台建设，建立高效的网络化会议平台，确保各方第一时间了解信息，让会议成果能够迅速转化为实际行动。
二是要优化留痕制度。设立更为灵活的记录和报告机制，根据不同的工作内容和环境设定相应的留痕方式，避免一刀切。为基层减负的同时，帮助工作更加精准高效地进行。同时，强化目标导向，使留痕真正服务于工作效率的提升、实际问题的解决。
三是要完善责任界定制度。首先，明确各层级的责任范围，避免层层压实责任变为层层推卸责任，确保责任的透明可追溯。其次，建立监督机制，明确上级对下级的监督责任，只有在上下级责任的有机衔接下，“责任状”才能真正发挥其应有的作用，成为推动工作的有效工具。最后，还需转变观念，使“责任状”成为激励担当的机制，而非推卸责任的手段，促进干部履职尽责。
四是要完善巡察整改制度。在巡察整改中，应当强调关注核心问题，将注意力集中在涉及改革发展稳定重大问题和关乎群众切身利益的关键问题上，避免整改过于琐碎，加重基层负担。同时，惩戒机制要辅之以帮助机制，倡导开放包容的工作氛围，互助互信，使整改更有针对性和实效性，既注重增强工作的规范性，也有助于工作积极性的提高。
五是要完善调查研究制度。首先，明确调查研究的目的是了解问题、解决问题。其次，在座谈会、听汇报之外，还要着力提升调查研究的实证水平，采用科学的方法体系，注重数据真实性和可靠性，为决策提供可信的依据。最后，建立有效的反馈机制，实现调查研究的闭环，及时优化决策，提升治理效能。
总之，制度建设是组织健康发展的关键驱动力，正确认识制度建设是破除形式主义的关键所在。在制度设计时，要更清晰地认识到制度建设的复杂性和必要性，也要认识到过度繁琐的制度和僵化的模式极有可能成为发展的拦路虎。
完善制度建设不是一项短期内就能完成的工作，而是一项需要长期努力的探索和实践。只有通过不断总结经验、调整路径，才能使制度建设更加符合实际需要，更好地规范组织行为，最终实现有序的发展。在这个过程中，要保持开放的思维，接纳不同的意见和建议，促使制度建设在平衡和优化中不断前行，为组织的健康发展奠定坚实的基础。
作者简介：许栩，华中师范大学政治与国际关系学院硕士研究生；牟成文，华中师范大学二级教授，政治学部科学社会主义研究中心主任，政治与国际关系学院博士生导师，科学社会主义研究所所长；
